ایستانیوز:در این متن با اشاره به گزارش‌هایی پراکنده، می‌خواهیم در نقد ایده‌هایی سخن بگوییم که یارانه‌های دولتی را یکسره رد می‌کنند یا می‌پذیرند. یارانه نقدی چگونه، از چه منابعی و به چه کسانی پرداخت شود؟ پاسخ را در این مقاله بخوانید.
اشاره
در این متن با اشاره به گزارش‌هایی پراکنده، می‌خواهیم در نقد ایده‌هایی سخن بگوییم که یارانه‌های دولتی را یکسره رد می‌کنند یا می‌پذیرند. ما به دنبال توضیح روش‌های پرداخت یارانه هستیم نه نشان دادن اثر مثبت یا منفی آن در رفاه گروه‌های مختلف مردم. اما خواهیم دید که پرسش ضروری این نیست که یارانه دولتی باید وجود داشته باشد یا نباید باشد. پرسش ضروری این است که یارانه از چه منبعی، چگونه و به چه هدفی باید توزیع شود. در واقع، یارانه ممکن است اثر مخرب یا سازنده بر رفاه ملی و حتی تولید اقتصادی داشته باشد اما باید نخست سنجید که یارانه چگونه تعیین و پرداخت می‌شود و کجا تأثیر می‌گذارد.
وضعیت پرداخت یارانه‌ها در ایران
معصومه زیرک در جمع‌بندی پژوهشی با عنوان «تحلیل وضعیت پرداخت یارانه‌ها در ایران» می‌نویسد: یارانه ابزاری است که دولت می‌تواند از آن در توزیع برابر و عادلانه درآمد بین گروه‌های درآمدی بهره ببرد، اما در ایران با توجه به وابستگی اقتصاد ایران به نفت که اغلب نوسان‌های شدید قیمتی هم دارد، دگرگونی جمعیت، گستردگی کالاها و خدمات مشمول یارانه و در نتیجه افزایش مصرف و قاچاق آن‌ها به دلیل بالابودن فاصله قیمت داخلی با قیمت خارجی کالاها حجم پرداخت یارانه‌ها به‌شدت افزایش یافته است و نتیجه پرداخت یارانه‌ها که هدف آن‌ها رفاه نسبی اقشار کم‌درآمدشده، بهبود بهره‌وری تولید و فرایندها، بهینه‌سازی مصرف، کاهش تورم و بسترسازی برای آزادسازی اقتصادی و بهبود اشتغال‌زایی بوده است، دقیقاً به وارون این‌ها تبدیل شده است. اما آیا در همه‌جای جهان وضعیت چنین است؟
اروپایی‌ها یارانه سنگینی به اقلام غذایی از جمله گوشت و مواد اولیه پایه غذایی می‌دهند تا خوراک مردم ارزان باشد و سطحی از رفاه حفظ شود. حتی در امریکا که مشهور به سرزمین اقتصاد آزاد است، یارانه بالایی به اقلام کشاورزی تعلق می‌گیرد. آزاده داودی و یکتا اشرفی در مرور تجربه برخی کشورهای خاورمیانه و افریقا در زمینه پرداخت یارانه می‌نویسند: هدفمند بودن یا نبودن یارانه‌ها و هدفمندسازی مداوم آن‌ها رمز موفقیت برای رسیدن به اهدافی است که پرداخت یارانه دنبال می‌کند. نمی‌توان پرداخت یارانه را بدون منابع تأمین آن مانند مالیات‌های هدفمند انجام داد چرا که کسری بودجه دولت دوباره گریبان اقشار هدف برای تأمین اجتماعی به کمک یارانه‌ها را می‌گیرد. وارد شدن به ریز مباحث اقتصادی و اجتماعی در این زمینه را رها می‌کنیم و به همین نتیجه کلی بسنده می‌نماییم. اینک به موارد روزمره‌ای که در پرداخت یارانه‌ها در ایران دیده‌ایم نگاهی خواهیم داشت تا ظرایفی در این میان آشکار گردد.
دو نمونه روزمره در ایران
وزارت رفاه ایران از شهریورماه 1395 با استفاده از پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان اقدام به شناسایی کودکان بازمانده از تحصیل (در مقطع ابتدایی) کرد. براساس اطلاعات به‌دست‌آمده حدود 135 هزار کودک در سن ابتدایی خارج از مدرسه بودند که حدود 30 درصد این افراد بین 1 تا 4 سال تحصیل کرده و سپس مدرسه را رها کرده بودند و 70 درصد دیگر هیچ‌گاه به مدرسه نرفته بودند. تفاوت معناداری بین دختران و پسران در این زمینه دیده نشد یعنی مشکل جنسیتی نبود. همچنین تفاوت معناداری بین تعداد بازماندگان از تحصیل در شهر و روستا وجود نداشت یعنی مشکل سوگیری شهری و توزیع نادرست امکانات تحصیل هم نبود. پس مشکل کجا بود؟
بیشترین کودکان بازمانده از تحصیل در استان‌های سیستان‌وبلوچستان، تهران، خوزستان و خراسان رضوی بودند. آشکار است که این آمار، محرومیت هم در استان‌های حاشیه‌ای‌شده و هم گروه‌های حاشیه‌ای‌شده در پایتخت را نشان می‌دهد. حدود 55 هزار نفر از این کودکان تحت پوشش نهادهای حمایتی (بهزیستی و کمیته امداد) قرار داشتند و حدود 102 هزار نفر از این خانوارها یارانه دریافت می‌کردند. 7 درصد این کودکان نیز در سه دهک پردرآمد جامعه بودند. براساس تماس تلفنی با تک‌تک سرپرستان این خانوارها مشخص شد معلولیت مهم‌ترین عامل بازماندگی از تحصیل بوده است. برخی نیز به دلیل فقر خانوار از مدرسه بیرون مانده بودند. باقی آن‌ها به‌دلایلی نظیر بی‌علاقگی به تحصیل و یافتن روش‌هایی بهتر برای زندگی، دوری مدرسه، زندگی کوچ‌نشینی، ندانستن زبان ملی، زندگی در خارج از کشور، فوت، بیماری‌های صعب‌العلاج، و تحصیل در مدارس دینی و از آموزش در مدارس ابتدایی بازمانده بودند.
با این اوصاف آیا یارانه کافی و هدفمند ممکن نبود معلولان و فقرا یعنی بزرگ‌ترین سهم این جمعیت را به مدرسه‌ها بکشاند یا بازگرداند؟ همین تحقیقات نشان داد که در صورت وجود چنین یارانه‌ای می‌شد ابعاد این مسأله را به شکل معناداری کاهش داد. مورد دیگر، پرداخت یارانه سوخت است. بر اساس تصمیم دولت در دو دهه اخیر به کسانی که خودرو دارند یارانه سوخت پرداخت شده است. طبق آمار موجود، از سال 96 تاکنون حدود 50 درصد ایرانیان خودروی شخصی داشتند که امروز به 30 درصد رسیده است. آیا توزیع یارانه از منابع ملی میان بخشی از جمعیت بدون در نظر گرفتن بخش دیگر کمکی به عدالت می‌کند و دقیقاً برعکس! کسانی که خودروی شخصی دارند از وضعیت مادی بهتری برخوردار هستند و یارانه دقیقاً به همان‌ها پرداخت می‌شود. مشخص نیست چگونه خردی در این میان در کار بوده است!
یاران یارانه‌ها
در همین وضعیت، عده‌ای مدعی هستند این اقتصاد بی‌حساب و کتاب، سوسیالیستی است. البته اینجا هدف ما حمایت از هیچ مکتب اقتصادی نیست اما موضوع این است که بی‌تدبیری را نباید با نام مکاتب اقتصادی سرپوش نهاد. در شاخص پرداخت از جیب مردم در حوزه سلامت، ایران رتبه 159 جهان است. ایرانیان بیش از 40 درصد هزینه‌های درمان را از جیب می‌پردازند. این رقم در انگلستان کمتر از 9 درصد و در آمریکا حدود 11 درصد است. همزمان در نظر بگیریم که دولت آمریکا سالانه بیش از 80 میلیارد دلار در قالب کوپن‌های غذایی بین فقرا توزیع می‌کند. کل بودجه عمومی دولت ایران حدود 92 میلیارد دلار است و حتی با احتساب جمعیت چند برابری امریکا، این مقدار قابل توجه است. سرانه بودجه دولت در حوزه درمان در ایران حدود 200 دلار و در آمریکا حدود 8000 دلار است. البته که امریکا کشوری سوسیالیستی نیست. اغلب کشورهای اروپایی نیز با توزیع هنگفت یارانه برخی اقلام مواد غذایی، رفاه نسبی غذایی را تأمین کرده‌اند. سرانه بودجه دولت در حوزه آموزش (ابتدایی و متوسطه) در ایران حدود 600 دلار و در آمریکا بیش از 15000 دلار است. جالب است که در ایران 90 درصد ورودی‌های دانشگاه‌های دولتی شهریه‌پرداز هستند. بی‌دلیل نیست که در سرشماری سال 1390، بیش از 10 میلیون بی‌سواد مطلق داریم و میانگین سنوات تحصیل در ایران کمتر از 8 سال است.
همزمان، در ایران فرار مالیاتی دهک ثروتمند جامعه حدود 40 هزار میلیارد تومان است یعنی تقریباً 2 برابر کل بودجه 31 استان، 6 برابر کل بودجه آموزش عالی، 1.5 برابر بودجه بهداشت و درمان کشور. در همین حال، حدود 96% تسهیلات بانکی در یه دهه اخیر به دهک‌های بالایی اختصاص یافته است و تنها 500 خانوار هر کدام به‌طور میانگین 2500 میلیارد تومان تسهیلات بانکی دریافت کرده‌اند. حدود 40 درصد شاغلان کشور تحت پوشش بیمه اجتماعی نیستند و حدود 60 درصد سالمندان ایران تحت پوشش نظام بازنشستگی نیستند. آیا نمی‌توان با یارانه هدفمند، دست‌کم نیروی کار یا افراد بی‌کار بدون بیمه را با پرداخت بیمه خویش‌فرمای جزیی، تأمین نمود.
با این همه، در ایران مراکز بهزیستی به بخش خصوصی واگذار می‌شوند اثرسنجی این واگذاری (ملکی، 1395) نشان می‌دهد روند ورود افراد فاقد اسناد هویتی افزایش داشته است. بدین‌معنا که برخی خانواده‌ها به‌دلیل ناتوانی مالی، برای این که مشمول استفاده از خدمات رایگان شوند، اعضای ناتوان یا سالمند خود را بدون اسناد هویتی در اطراف مراکز نگهداری رها می‌کنند. خانوارهایی که از یک سو به دریافت چنین خدماتی نیاز دارند و از سوی دیگر توان مالی لازم را ندارند، صرفاً در حد وسع خود و نه به میزان نیاز، از خدمات استفاده می‌کنند و این موضوع موجب شده تا شدت آسیب در این افراد بیشتر شود. توزیع یارانه دولتی بین مراکز خصوصی براساس کیفیت خدمات مراکز است. مراکزی که افراد متمول‌تری را تحت نگهداری دارند، به‌دلیل شهریه‌های بالاتری که از خانواده‌ها دریافت می‌کنند طبیعتاً خدمات بهتری ارائه می‌دهند و از یارانه دولتی بیشتری نیز برخوردار می‌شوند! در واقع توزیع یارانه به نفع گروه‌های برخوردارتر است و مراکزی که در مناطق کم‌برخوردارتر شهر قرار دارند، کمک‌های دولتی کمتری نیز دریافت می‌کنند.
اینک به گزارش مجلس درباره عملکرد قانون هدفمندی یارانه‌ها بنگریم. کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در سال ۹۷ گزارشی درباره عملکرد ۷ ساله قانون هدفمندی یارانه‌ها منتشر کرد اما هیچ ارزیابی از تحقق اهداف آن یعنی تأثیر بر میزان مصرف انرژی، کاهش بیکاری، بهبود شاخص عدالت اجتماعی، کاهش فقر ارائه نداد. تعداد یارانه‌بگیران حدود 75 میلیون نفر بوده است. مجموع یارانه اختصاصی دولت به سوخت در دوره زمانی گزارش (۹۴-۱۳۸۹) جمعاً حدود ۴۵۰ هزار میلیارد تومان بوده است. در سال ۱۳۹۴ کل یارانه دولتی این فرآورده‌ها (براساس قیمت فوب خلیج فارس و نرخ دلار آن روز) حدود 50 هزار میلیارد تومان شده است. این رقم کمتر از ۶ درصد بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۴ است. لازم به توضیح است که براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، قیمت حامل‌های انرژی طی این دوره (۹۵-۱۳۸۹) به‌طور متوسط بیش از ۷ برابر شده است یعنی در عمل، این شکل از پرداخت یارانه به زیان دهک‌های پایین بوده است.
یارانه دخالت در چیست؟
گاهی وضعیت به‌گونه‌ای بازنمایی می‌شود که گویی ایران تنها کشوری است که یارانه کالایی چه در سمت تولید و چه در سمت مصرف می‌پردازد. کافی است توجه کنیم که آمریکا در سال ۲۰۱۹ حدود ۲۴ میلیارد دلار یارانه به بخش کشاورزی (منهای شیلات و دامپروری) اختصاص داده است. براساس آمارها، از مجموع یارانه بخش کشاورزی در جهان، سهم کشورهای OECD حدود ۲.۵ برابر کشورهای درحال‌توسعه و نوظهور است. در کشورهای OECD به‌طور میانگین بیش از ۳۰ درصد درآمد ناخالص کشاورزان از طریق یارانه تأمین می‌شود. این نسبت در کشورهایی نظیر نروژ و ایسلند بالای ۵۰ درصد و در کره جنوبی، سوییس، و ژاپن بالای ۴۵ درصد است. یک سؤال مهم این است که چرا کشورهایی که تحت عنوان «صنعتی» شناخته می‌شوند چنین سطحی از یارانه را به بخش کشاورزی اختصاص می‌دهند؟ این موضوع با بسیاری از آنچه در اغلب نظریه‌های توسعه اقتصادی گفته می‌شود، همخوانی ندارد.
نگاهی به چین هم بد نیست. براساس داده‌های آژانس بین‌المللی انرژی، کل یارانه نفت و مشتقات نفتی، ایران در سال ۲۰۱۹ حدود ۱۸ میلیارد دلار بوده است؛ جایگاه پنجم بعد از کشورهای هند، اندونزی، عربستان، و چین. چین با جمعیتی ۱۶ برابر جمعیت ایران، تقریباً ۳۰ برابر ایران تولید ناخالص داخلی دارد اما یارانه‌ای که به بخش کشاورزی اختصاص می‌دهد نزدیک به ۲۲۰ برابر یارانه بخش کشاورزی در ایران است! یارانه کشاورزی در چین به‌تنهایی بیش از ۱۲ برابر یارانه نفت و مشتقات نفتی و حدود ۳ برابر کل یارانه انرژی در ایران است. در جمع‌بندی دکتر رضا امیدی آمده است: در اینکه نظام یارانه در ایران ایرادهای اساسی دارد تردیدی نیست، اما بازنمایی مسئله یارانه به‌نحوی که گویی تنها ایران است که چنین نظام یارانه‌ای دارد، بسیار فریبنده است. نشستن تکنیسین‌ها و مهندسان اقتصادی به‌جای اقتصاددانان، جایگزین‌شدن عدد و رقم‌های حسابداری به‌جای ارزیابی و تحلیل اقتصادی و اجتماعی، و ساده‌سازی سیاست‌گذاری، به‌تعبیر کلاوس اوفه، جامعه‌شناس آلمانی، تنها به تداوم و تشدید حکومت‌ناپذیری و ناکارآمدی هرچه‌بیشتر نظام حکمرانی می‌انجامد.
آیا دولت بزرگ یارانه را می‌بلعد؟
از نگاه اندازه دولت طبق بررسی راغفر و سلطانی، با توجه به شاخص آزادی اقتصادی سال ۲۰۱۸ میلادی (بنیاد هریتیج) ایران کوچک‌ترین اندازه دولت (برحسب مخارج دولت) را بین ۲۰ کشور مهم جهان دارد. در سطح جهان فقط کشورهای نیجریه، سودان، گواتمالا، کنگو، آفریقای مرکزی، بنگلادش، ماداگاسکار و ترکمنستان اندازه دولتشان کوچک‌تر از ایران است. نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص در اقتصادهای اروپایی بین ۴۲ تا ۵۷ درصد، و در اقتصادهای کانادا، ژاپن و آمریکا حدود ۴۰ درصد و در کشورهای عربستان سعودی، روسیه، ترکیه و امارات متحده عربی بین ۳۲ تا ۳۸ درصد است. این نسبت در ایران حدود ۱۶ درصد است که حتی از اقتصادهای بسیار آزاد سنگاپور، هنگ‌کنگ و تایوان نیز کمتر است.
نسبت حقوق و دستمزد به تولید ناخالص داخلی در کشورهای برزیل، فرانسه، سوئد، کانادا، اتریش، اسپانیا، استرالیا، روسیه، ایتالیا، آمریکا بالای ۱۰ درصد و در کشورهایی مانند کره جنوبی و ژاپن بین ۶ تا ۷ درصد است، اما در ایران فقط ۵ درصد است. پایین‌بودن حقوق و دستمزد کارکنان دولت به‌همراه وجود مدیران نالایق خود یکی از دلایل ناکارآمدی دولت به‌شمار می‌رود. براساس داده‌های مرکز آمار ایران تعداد کل کارکنان دولت ۲.۳ میلیون نفر است که البته برآورد می‌شود در خارج از بدنه دولت حدود ۱.۴ میلیون نفر در بخش عمومی اشتغال داشته باشند. نسبت تعداد کارکنان دولت به جمعیت در ایران حدود ۳ درصد است که جزو پایین‌ترین‌ها در جهان است. نسبت تعداد کارکنان دولت به جمعیت در کشورهای سوئد (۱۳.۷ درصد)، کانادا و فرانسه (۹ درصد)، آمریکا، انگلستان، بلژیک و اتریش (7 تا 8 درصد) و آلمان، سوئیس و ایتالیا (5 تا 6 درصد) است. لازم به ذکر است که ۶۴ درصد کارکنان دولت در بخش آموزش و بهداشت اشتغال دارند.
با وجود کوچکی اندازه دولت در ایران، دولت با کسر بودجه و کمبود منابع مواجه است که علت آن تزریق منابع کشور به صورت انواع رانت‌ها به بنگاه‌های خصولتی و در همین حال اعطای معافیت‌های مالی گسترده به آن‌هاست. کلیشه رایج در القای فریب دولت بزرگ در ایران به دو علت کلیدی انجام می‌شود: اول اینکه بخش‌های سودآور و باارزش دولت به‌صورت غیرواقعی خصوصی شود یا اینکه به وابستگان ائتلاف غالب بخشیده شود و دوم اینکه با کاهش سطح و میزان انجام وظایف حاکمیتی و در نتیجه پایین‌آمدن مخارج دولت، سهم بیشتری از منابع و رانت‌های اقتصاد کشور به بنگاه‌های خصولتی تخصیص پیدا کند. مالیات ثروت سهم ۲.۵ درصدی از مالیات‌ها و ۰.۲ درصدی از تولید ناخالص داخلی کشور را دارد. در دوره ۹۶-۱۳۹۲ کل مالیات دریافتی ۱۳۴ درصد اما مالیات ثروت فقط ۳۱ درصد افزایش یافت.
دارندگان ثروت‌های کلان و برخوردار از زندگی تجملی، چه برای ثروت و چه برای تجملات (مانند ساختمان و خودروی لوکس) مالیات اندکی می‌پردازند. سهم اصناف (عمده‌فروشی و خرده‌فروشی و مشاغل دیگر) از مالیات کشور کمتر از 4 درصد از تولید ناخالص کشور است. سوداگران، دلالان، و سفته‌بازان اصولاً مالیات نمی‌دهند. مشاغل خدماتی پردرآمد مانند پزشکان، دندان‌پزشکان و داروسازان فرار مالیاتی بالایی دارند. مالیات‌های مرسوم دنیا از قبیل مالیات بر عایدی سرمایه اخذ نشده یا به‌میزان اندکی اعمال می‌شود. راغفر و سلطانی نتیجه می‌گیرند: راه نجات اقتصاد ایران بالابردن هزینه فعالیت‌های نامولدها از طریق وضع مالیات‌های سنگین بر آن‌ها و پایین‌آوردن هزینه فعالیت‌های مولد از طریق اعطای یارانه به آن‌هاست. این کار بدون نجات دولت از تسخیرشدگی در خدمت گروه‌های خاص امکان‌پذیر نیست.
سیاست اقتصادی رانتی
طبق نظر فرشاد مؤمنی، در ایران رانت‌آورترین سیاست‌ها تحت عنوان مبارزه با رانت صورت گرفته است. او به استناد پژوهش‌های مختلف داخلی و خارجی نشان می‌دهد که چگونه سیاست‌های تورم‌زا و رویکردهای انقباضی به حوزه رفاه، مناسبات رانتی، فساد مالی، نابرابری‌های اجتماعی، و بیکاری را تشدید می‌کند و درنهایت دولت‌ها هزینه‌های سنگین‌تری را صرف سرکوب اعتراضات مردم می‌کنند. در جریان بحران مالی اواخر دهه ۱۹۲۰ در آمریکا، کینز خطاب به هایک می‌گوید: «در این شرایط دو راه بیشتر نداریم، یا باید به سمت گسترش دولت رفاه برویم یا منتظر فاشیسم باشیم». تحت عنوان مبارزه با رانت بسترسازی خطرناک و مشکوکی صورت گرفته است. با حذف ارز دولتی یا یارنه‌ای تحت عنوان مبارزه با رانت، اغلب اقلام حتی کالاهای اساسی در چند سال اخیر تا 10 برابر افزایش یافته‌اند. با این حال، تبلیغات موفق رسانه‌ای عامل همه مشکلات را همان ارز یارانه‌ای نشان داده است. مسأله این است که به چه‌چیز، چقدر و چگونه ارز یارانه‌ای بدهیم نه این ه صورت مسأله پاک شود!
«جوزف استیگلر» در مطالعه‌ای خطاب به حکومت‌گران کشورهای درحال‌توسعه گفته بود، وقتی شما با ژرفای بیشتری به این‌گونه سیاست‌ها نگاه کنید، متوجه می‌شوید که وقتی بودجه بقای حداقلی فرودستان را کاهش دهید، به‌دلیل پیامدهای اقتصادی و اجتماعی آن، هزینه‌های دولت به‌طرز غیرمتعارفی افزوده می‌شود؛ با این تفاوت که در اثر این سیاست‌ها فاصله مردم و حکومت افزایش پیدا می‌کند. مطالعات نشان داده در تجربه برنامه تعدیل ساختاری دهه ۱۹۸۰ وقتی دولت‌های آفریقایی با افزایش نرخ ارز موجب فشار بر طبقه فرودست شدند، کارد به استخوان مردم رسید و دولت به‌طور متوسط ۶ درصد تولید ناخالص داخلی را صرف سرکوب اعتراضات فرودستان کرد. در دهه ۱۹۹۰ «فرانسوا بورگینیو» شبیه همین مطالعه را در مورد آمریکای لاتین برای بانک جهانی انجام داده است. ایشان در آن مطالعه نشان داد که به‌خاطر خطای فاحش سیاست‌ها، کشورهای آمریکای لاتین معادل ۷ درصد از تولید ناخالص را صرف سرکوب مردم کرده‌اند.
با این حساب، مسأله این نیست که یارانه بپردازیم یا نپردازیم. مسأله این است که وقتی سیاست‌گذاری به جای سیاست‌گذاری عمومی، سیاست‌گذاری رانتی و در اختیار گروه‌هایی محدود است که ثروت، قدرت و منزلت در آن‌ها تجمیع یافته است، نمی‌توان انتظار داشت که پرداخت یا حذف یارانه‌ها، کمکی به اهداف ظاهری این کار کند. یارانه‌هایی که پرداخت می‌شوند هم در جیب همان‌هایی می‌رود که بی‌نیارتر هستند. در واقع، مشکل پرداخت یارانه‌ها در ایران صرفاً با مهندسی اقصادی حل نمی‌شود. میدان بازی به‌گونه‌ای است که توپ را اگر ول کنید، درون دروازه کم‌درآمدشدگان قل می‌خورد.
منبع: آینده‌نگر
