ایستانیوز:در نظام رفاهی ایران در بخشهایی عملاً نظارت بر خدمات رفاهی که از سوی بازار صورت میگیرد وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. عدم نظارت این شبهه را ایجاد کرده است که دولت تمایل دارد تمامی وظایف خود، از جمله حق نظارت، در تولید و توزیع رفاه را به بخش خصوصی واگذار کند.
نظام عدالت و رفاه اجتماعی در ایران مانند سایر کشورهای جهان بعد از جنگ دوم جهانی در پی برقرار کردن پوششهای رفاهی مناسب برای جبران خسارتهای احتمالی گسترش یافت تا بتواند مردم را در مقابل رویدادهای غیرمترقبه و طبیعی حمایت کند. اگرچه قبل از آن، رسیدن به عدالت قضایی و استقرار قانون در نهضت مشروطه یکی از آرزوهای انقلابیون بود. هرچند بعد از جنگ دوم جهانی، تمامی کشورهای غربی به سمت یک نظام اجتماعی فراگیر و دولت رفاهی همهگیر پیش رفتند، اما نظام رفاهی ایران در عمل بیشتر معطوف به حفاظت از نیروی کار در مقابل حوادث کار و چرخه زندگی توسعه یافت و نظام تأمین اجتماعی بخش اعظمی از شهروندان را بهطور جدی در بر نگرفت و بیشتر کارگران و کارمندان نیز با مشارکت اجباری در صندوقهای بیمهای از خدمات درمان، بازنشستگی و مستمری خود و خانوادهشان بهرهمند میشدند.
چنین بود که نظام رفاهی ایران در دوره پهلوی، نظامی مشارکتی بود که دولت، کارفرما و کارگر در آن مشارکت داشتند و صندوقی را برای حمایت از افراد در مقابل بیماری و بازنشستگی تأسیس کردند. بخش حمایت اجتماعی این نظام رفاهی محدود بود و تنها برخی نهادهای مرتبط با افراد دربار شاهنشاهی برای کسب مشروعیت به حمایت محدود از افرادی میپرداخت که در نظام اشتغال سهمی نداشتند. البته بازاریان و روحانیت نیز بخش دیگری از حمایت اجتماعی را بر عهده داشتند و انجام آن را جزو تکلیف دینی خود میدیدند. بههرحال، رفاه و عدالت مقولهای نبود که به عنوان یک حق شهروندی به آن نگاه شود. باید توجه کرد که مفاهیم قسط و برابری در جامعه آنچنان نفوذ نداشت تا بتواند شهروندی حقطلب و عدالتخواه را تولید کند. روشنفکران نیز بیشتر به دنبال تغییر نظام سیاسی بودند تا احقاق حقوق رفاهی افراد. اگر هم شعارهایی مانند نان و مسکن در ادبیات روشنفکران بود به این سبب مطرح میشد که بتوانند گروههای فقیر در میان کارگران استثمارشده را برای یک انقلاب سیاسی بر ضد نظام سیاسی بسیج کنند. همینطور باید گفت که چشماندازی که در چنین گفتمانی در برابر مردم قرار داشت نظام رفاهی نبود که بر محور تغییر جایگاه اجتماعی افراد و تغییر موقعیت قشربندی آنها بوده باشد. مردم انگیزهای به تغییر جایگاه اجتماعی خود نداشتند. این تغییر انگیزه موقعی پدید آمد که مفاهیم قسط و برابری و عدالت در انقلاب 57 به تدریج نمایان شد.
بعد از انقلاب، آنچه در چشمانداز مردم قرار داشت قشربندی باز بود. این چشمانداز به آنها انگیزه میداد که خواستار تغییر جایگاه خود باشند و از نظام سیاسی طلب عدالت و رفاه کنند. در نتیجه سیاستهای مختلف رفاه اجتماعی - البته بدون یک برنامه هماهنگ- در هر دو بخش بیمهای و حمایتی تدوین و اجرا شد. لذا صندوقهای بیمهای با افزایش جمعیت شاغلان خدمات رفاهی را گسترش دادند. و در بخش حمایتی نیز، با تأسیس نهادهای مختلف، از جمله کمیته امداد، بنیاد مستضعفان و جانبازان، و نظیر آنها، بخشی از جمعیت نیازمند، آسیبپذیر و فقیر تحت حمایت قرار گرفتند. یکی از نتایج نهادی اجرای این سیاستها گسترش بیسابقه بوروکراسی رفاهی در دو بخش بیمهای و حمایتی بود. در بخش بیمهای سازمان بازنشستگی کشوری و دو سازمان تأمین اجتماعی لشگری و کشوری و یک سازمان حمایت اجتماعی دولتی چون بهزیستی، در کنار صندوقهای بازنشستگی وزارتخانهها و شرکتهای دولتی توسعه یافتند و وظایفشان متنوعتر شد، و در بخش دوم، بنیادهای موازی دولتی مختلفی به وجود آمد. اما با وجود رشد بوروکراسی رفاهی اهداف اصلی نظام رفاهی، یعنی کاهش نابرابری، کاستن از فقر، هماهنگی در بخشهای مختلف و بهبود استانداردها در چرخه زندگی نیروی کار همچنان در دوردست قرار دارد. از این رو تقریباً بر همگان روشن است که نتیجه ناخواسته گسترش بوروکراسی رفاه اجتماعی بیشتر بروز مشکلاتی اساسی است که حل آن در گرو اصلاحات اساسی است.
البته تمامی دولتهای رفاهی کم و بیش با برخی از این مشکلات روبهرو هستند اما مشکلات تأمین اجتماعی در ایران در تمامی ابعاد از تهیه، تولید، سازماندهی خدمات رفاه گرفته تا مصرف، توزیع و مدیریت تأمین اجتماعی جدی است. بالاتر از اینها نظام رفاهی اجتماعی گرفتار فقدان بینش و نظریه برای تبیین این مسئله است که علل بروز این مشکلات چیست؟ در حقیقت، برای تبیین این مشکلات نظر از عمل بسیار عقب افتاده است. این در حالی است که روشنفکران نیز تمایلی به مشارکت نظری برای حل این مشکلات ندارند. بررسی دلیل این عدم تمایل از حوصله این یادداشت خارج است اما فقدان گفتمان رفاهی روشنفکری، دولت را هرچه بیشتر درگیر مشکلات جدیتری در عدالت و رفاه اجتماعی کرده است.
مطالعه این مشکلات را میتوان با مروری بر مسائل رفاه اجتماعی در ایران دنبال کرد که از نظر: ۱- تولید و سازماندهی، مصرف و توزیع، و ۲- نحوه حکمرانی بر نظام رفاهی حائز اهمیت و توجه است.
1. یکی از مشکلات رفاه اجتماعی مسئله سازمان تهیه و تولید خدمات اجتماعی است. در نظام رفاه اجتماعی این بخش فاقد یک دیدگاه و برنامه مشخص است چون هنوز نتوانستهایم حدود و مرزهای نقش دولت در این بخش -که در سه دهه گذشته عملاً رو به افزایش بوده- را با سایر بخشها، از جمله بخش رفاه خصوصی، بخش رفاه شغلی، رفاه غیررسمی و داوطلبی، تعیین کنیم.
الف- بخش خصوصی: شرکتهای بخش خصوصی زیادی در تهیه و تولید خدمات رفاهی اعم از بهداشت و درمان کمک میکنند اما حدود و ثغور فعالیت آنها مشخص نیست. اگرچه، رابطه نقش دولت و بازار خدمات رفاهی از جمله آموزش و بهداشت رابطهای مستقیم است، یعنی هرچه تولید رفاه بر دوش بازار گذاشته شود میزان نظارت و مقرراتگذاری دولت باید بیشتر شود – اما در نظام رفاهی ایران در بخشهایی عملاً نظارت بر خدمات رفاهی که از سوی بازار صورت میگیرد وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. عدم نظارت این شبهه را ایجاد کرده است که دولت تمایل دارد تمامی وظایف خود، از جمله حق نظارت، در تولید و توزیع رفاه را به بخش خصوصی واگذار کند.
ب- رفاه شغلی: هر نظام رفاه اجتماعی با استفاده از این مکانیسم میتواند تولید و عرضه برخی از خدمات را بر دوش کارفرما بگذارد. اگرچه این مسئله به دلیل افزایش هزینه تولید بر اشتغال تأثیر میگذارد اما کشورهای مختلفی هستند که با کمک ذینفعان، یعنی اتحادیههای کارگری و کارفرمایی، این نوع خدمات را توسعه دادهاند. برای مثال شرکتهای بزرگ بخش خصوصی خود داوطلب دادن مرخصی زایمان با حقوق به هردو والدین هستند. شرکتها این را فهمیدهاند که رضایت رفاهی کارکنان بر کارایی و بهرهوری تأثیر میگذارد.
پ- رفاه داوطلبی: هنوز در نظام رفاه اجتماعی جایگاه این بخش مشخص نیست و برنامه بسامانی برای همکاری دولت و سازمانهای رفاه داوطلبی یا سازمانهای غیر دولتی وجود ندارد. در حقیقت، نقش و تاثیری که این بخش در نظام رفاه اجتماعی بازی میکند ناچیز است. کمبود چنین همکاریای باعث شده دولت برخی مواقع نقش یک سازمان غیردولتی را نیز بازی کند. نبود این همکاری ناشی از عدم درک متقابل دولت و سازمانهای غیردولتی است. دولت باید بپذیرد که این بخش ابزارهای بسیار کمهزینهتری برای تولید رفاه در اختیار دارد که دولت فاقد آن است. به علاوه، اگر کمبود درآمد یا افزایش هزینه خدمات رفاهی روزبهروز معضل بزرگتری برای دولت میشود، به غیر از تکیه بر این بخش، راه دیگری برای سپردن مجدد مسئولیت تهیه تأمین اجتماعی به جامعه وجود ندارد.
ت- رفاه غیررسمی: اهمیت این بخش در راهحلهای مهمی است که پیش پای تمامی بخشهای نظام رفاه اجتماعی اعم از بیمهای و حمایتی میگذارد. در این بخش که خانواده و قوم و خویشان و دوستان را دربر میگیرد پتانسیلهای مختلفی وجود دارد که میتواند مکمل خدمات موجود رفاهی شود. برای مثال، برنامه حمایت از سالمندان تحت پوشش صندوقهای بیمهای را میتوان با اتکا بر این منابع غیررسمی به مثابه مکمل خدمات و مستمریهای بازنشستگی قرار داد. کاهش چالش صندوقهای بازنشستگی که به صورت یک ابر بحران درآمده است تنها با اتکا به نقش خانواده قابل تخفیف و کاهش است.
ث- بخش منابع تأمین اجتماعی: این بخش شامل حق بیمهها، مالیات، منابع خیریه و درآمدهای نفتی دولت است. به عبارت دیگر، در نظام رفاه اجتماعی تقریباً تمامی اقشار سهم خود را برای دریافت خدمات از یکی از راههای مالیات، صدقه، وقف و خیرات و حق بیمه و بازنشستگی میپردازند. این مشارکت عمومی بر اساس نظریه شکست بازار در تأمین کالاهای عمومی است. در نظام رفاه اجتماعی کنونی ایران وضعیت حفاظت از این منابع بهویژه در بخش بیمهای مساعد نیست. بهویژه در اثر عملکرد دولت این سازمانها ناخواسته گرفتار انجام وظایفی مانند بنگاهداری شدهاند که اداره آن بیرون از توان آنهاست. بهطور مثال مدیریت شستا در سازمان تأمین اجتماعی فراتر از ظرفیت مدیریتی و مأموریت سازمانی آن است. به غیر از هشدار کارشناسان ایرانی در این مورد، چند گزارش تحقیقاتی سازمان ملل متحد نیز قبلاً نسبت به این مشکل تذکر داده بود. بیشتر به همین علت است که در سالهای اخیر این سازمان درگیر با تأمین منافع برخی گروههای سیاسی شد و اگر این روند ادامه یابد موقعیت اقتصاد سیاسی سازمان تأمین اجتماعی تحت تأثیر جبههبندیهای سیاسی قرار خواهد گرفت که حفاظت از کارایی منابع آن را مشکل میکند.
2- مشکل اساسی نظام رفاه اجتماعی ایران نحوه حکمرانی آن است. متاسفانه همواره در مورد اهمیت این بخش سادهسازی میشود و این مسئله را تا حد استفاده از فناوریهای هوشمند در مدیریت رفاه اجتماعی تقلیل میدهند. حکمرانی تأمین اجتماعی ابعاد گوناگونی دارد که عبارتاند از:
الف- مدیریت ارائه خدمات رفاهی: نظام رفاه اجتماعی تنها نباید تهیه، توزیع و عرضه رفاه را مدیریت کند، بلکه مدیریت تقاضا نیز لازم است. به علاوه این مدیریت با حل مسئله غامض تعیین اولویتهای رفاهی نیز درگیر است. به هر حال روشن است که مدیریت نیازهای متفاوت و متنوع مردم، چه در رفاه افقی (بین گروههای سنی در چرخه زندگی و بیننسلی) و چه در رفاه عمودی (میان قشرهای مختلف اجتماعی) را نمیتوان نادیده گرفت. همچنین مدیریت ناکارآمد تحویل خدمات بر رابطه اعتماد دولت و مردم تأثیر خواهد گذاشت. بهطور مثال حوادث طبیعی مانند حادثه سیل و توفان، زلزله در برخی نقاط ایران، بهخوبی چالش دولت در مدیریت تحویل خدمات امدادی را نشان داد. با وقوع این قبیل حوادث مردم بهراحتی وضع این نوع مدیریت را ارزیابی میکنند که چگونه نظام رفاهی اران هم در رساندن اطلاعات اولیه (مؤلفه مهمی در مدیریت تقاضا) نقش موثری ایفا نمیکند و هم در تحویل بهموقع خدمات بعد از وقوع حوادث.
ب- پاسخگویی در نظام رفاه اجتماعی: ویژگی مهم دیگر حکمرانی در نظام رفاه اجتماعی پاسخگویی این نظام در برابر اقدامات و عملکردش است. روشن است که پاسخگویی به عنوان یک حق اجتماعی برای شهروندان مطرح و محفوظ است. به همین سبب نیز یک مفهوم خنثی نیست و با هنجارهای اجتماعی، فرهنگ، ارزشها و نیز با قدرت و اولویتهای گروههای سیاسی درگیر است. بنابراین هرچقدر سازمان تولید و تحویل خدمات رفاهی موازی با دولت شکل گیرد چون از دامنه تشکیلات دولتی خارج است ملزم به پاسخگویی، حداقل در مورد رسیدن به هدفها و تجهیز و مصرف منابع نیست.
پ- پاسخگویی در تشکیلات و ادارات رفاهی: چون ماهیت دیوانسالاری نظام رفاه اجتماعی بر سلسلهمراتب قرار دارد به نظر میرسد کارمندان و کارشناسان بهراحتی دستورات را اطاعت کنند و علل مشکلات را باید در جای دیگری جستوجو کرد. گلایههای معاون وزارت تعاون، کار و رفاه از موانعی که نظام اداری ایجاد میکند بهخوبی نشان میدهد مانعتراشی نظام اداری پیچیدهتر از تنها مدیریت سلسلهمراتبی است. با تذکر این نکته که نباید مشکلات اساسی نظام تأمین اجتماعی را به موانع اداری تقلیل داد، دو مسئله را نیز باید جدی گرفت: نخست، اینکه نظام اداری به فرمان انجام اصلاحات رفاهی گوش نمیکند احتمالاً به این مسئله برمیگردد که گروههای مختلف منافع خود را درون این تشکیلات سازماندهی کردهاند که ممکن است هرگونه اصلاحات را مخالف منافع خود ارزیابی کنند. برای مثال، وقتی قانون جامع رفاه و تأمین اجتماعی خواستار برخی جابهجاییهای اداری در حکمرانی نظام تأمین اجتماعی شد، چون منافع برخی گروهها به خطر میافتاد آن را برنتابیدند و هنوز بخشهای مهم قانون اجرا نشده است. دوم، مسئله تضاد میان ماهیت پاسخگویی بوروکراتها و متخصصان و حرفهایهاست. مشروعیت بوروکراتها معمولاً به اطاعت از مافوق و سلسلهمراتب اداری است، اما حرفهایها، مانند پزشکان مدیر ایرانی، در هر رده اداری، به این نوع اطاعت اهمیتی نمیدهند و خود را فراسازمان و سلسلهمراتب میبینند. حقیقت این است که پزشکان به همالان خود پاسخگو هستند و چون مشروعیت خود را از دانش پزشکی میگیرند نمیتوانند تضاد بوروکراسی با تمایلات حرفهایشان را حل کنند. به علاوه، چون تمامی مسائل اجتماعی-رفاهی را پزشکی میبینند موضوع تأمین اجتماعی را درمانی تلقی میکنند و هر نوع قضاوت غیرحرفهای یا بوروکراتیک را در مورد مدیریت خود نمیپذیرند. آنها تنها به همالان خود پاسخگو هستند و انتظار همالان نیز از آنها حفظ منافع حرفهای و اقتصادی آنها در بوروکراسی تأمین اجتماعی است.
البته در مورد مدیریت پزشکان بر سازمانهای بیمهای - که اولویت اصلیشان مدیریت مالی است- نمیتوان مسئله را آنقدر بزرگ کرد و تمامی مشکلات تأمین اجتماعی را به تضاد حرفهای و بوروکرات تقلیل داد، اما در مورد پزشکی کردن تمامی مسائل تأمین اجتماعی ذکر این نکته ضروری است که معمولاً در سازمانهای تأمین اجتماعی جهان توازن منابع و مصارف در سازمانهای بیمهای دغدغه اصلی مدیران است و هر زمان که مسئله مالی حاد میشود مدیریت بحران مالی در تأمین اجتماعی موضوع اصلی میشود. اما در ایران تاکنون این سازمانها با کمک درآمدهای دولت رسیدن به نقطه بحرانی را تا حدی به تأخیر انداختهاند. به همین دلیل موضوع سازمانهای بیمهای مانند سازمان تأمین اجتماعی یا سازمان بازنشستگی توجه به امر درمان شده است و در نتیجه این اصل بدیهی به نظر میآید که «پزشک بهترین مدیر است». هرچند اخیراً از نظر برخی نظریهپردازان رفاهی بهترین مدیر برای تأمین اجتماعی، کسی است که بتواند بحران ریسکهای جدید در رفتار شهروندان را کنترل کند، چون اگر مدیریت تقاضا امری کلیدی در کاهش هزینهها محسوب شود، کنترل و تغییر رفتارهایی که تقاضای خدمات رفاهی را افزایش داده، بهویژه انسانهایی که روزبهروز آگاهی به حقوق رفاهی خود پیدا میکنند و بازاندیش هستند از واجبات خواهد بود.
ت- استفادهکنندگان خدمات: یکی از مهمترین مراحل در حکمرانی رفاه اجتماعی توجه به نظر دریافتکنندگان خدمات، نحوه استفاده، خاستگاه نیازها و خدمات مؤثر است. مسلماً ارتباط مستمر دولت با دریافتکنندگان نهتنها پاسخگویی را افزایش میدهد، بلکه با تقویت رابطه اعتماد، امکان کنترل استفادههای غیرلازم یا مؤثر از خدمات را بالا میبرد.
ث- رابطه با سایر نهادهای رفاهی از جمله نهادهای موازی دولت و شهرداریها: در نظام رفاهی ایران رابطه دولت با شهرداریها و شوراها به عنوان دولتهای محلی مشخص نیست. واقعیت این است که شوراها و شهرداری بهسرعت و تا حدی ناخواسته بر اثر فشار تقاضا در شهرها ارائه خدمات رفاهی را در دستور کار قرار دادهاند. اگر به این موقعیت سازمانهای رفاهی موازی دولت را هم بیفزاییم مسئله حکمرانی تأمین اجتماعی روشن میشود اما تعیین مرزهای مسئولیت و پاسخگویی این سازمانها مبهم مانده است.
ج- تفویض اختیار: یکی از راههای عبور از بحران رفاهی، تفویض اختیارات به شهرداریها، شوراها و انجمنهاست. تفویض اختیار نباید مانند برخی موارد در گذشته تعبیر به واگذاری نظارت و حاکمیت دولت و سازمانهای بیمه به بخش خصوصی شود. به علاوه، تفویض نباید از میزان مسئولیت دولت در برابر شهروندان بکاهد و تولید کالای اجتماعی را به کالای خصوصی تغییر دهند.
3- مسائل اساسی نظام رفاهی در ایران، که ذکر آن رفت، بدون وجود یک رویکرد رفاهی مناسب حل نخواهد شد و فقدان این رویکرد سازمانهای بیمهای و حمایتی را روزبهروز در بحران جاری بیشتر فرو میبرد و دولت را در مهمترین وظایفش که کاستن از آلام و دردهای مردم است ناتوانتر میسازد. اما برای داشتن چنین رویکردی باید به چند مطلب توجه کرد: اول، در هر رویکردی باید به قشربندی اجتماعی توجه شود. به این معنی که باید روشن شود که هر برنامه تا چه اندازه جایگاه اجتماعی افراد را تغییر میدهد. هنوز سازمانهای بیمهای و حمایتی ارزیابی مشخصی از میزان تأثیر سیاستهایشان بر روی کاهش نابرابری اجتماعی بر اساس قشربندی اجتماعی ندارند. اگر نظر برخی جامعهشناسان را در مورد کاهش انسجام اجتماعی در جامعه امروز بپذیریم، یکی از علل بروز این پدیده شکاف درآمدی و نابرابری اجتماعی به سبب ناتوانی نظام رفاه اجتماعی برای کاهش آن است. دوم، توجه به تقویت نهادهای اجتماعی از جمله نهاد خانواده و جنسیتی دیدن برخی موضوعات رفاهی از جمله مسئله روبه حاد زنان سرپرست خانواده. سوم، کالاییزدایی. یعنی میزان خدمات اجتماعی تا چه حد از بازار و توسط فرد تهیه میشود و تا چه اندازه به عنوان کالایی عمومی و حق اجتماعی توسط دولت تهیه شود. اگر نسبت کالاییزدایی به کالایی شدن رعایت نشود خطر توسعه جامعهای مبتنی بر روابط بازار، یعنی پولی شدن ارزشهای انسانی و رفاهی، بهطور جدی وجود دارد.
معمولاً گمان بر این است که کیفیت خدمات عمومی با گسترش روند کالایی شدن بالاتر از زمانی است که روند کالاییزدایی در ارائه خدمات اجتماعی مسلط است. در همین راستا، دولتهای رفاهی که با چالش هزینه و درآمد روبهرو هستند در پی حل بحران مالی، هزینههای حمایت اجتماعی مستقیم را با برنامههای توانمندسازی جایگزین میکنند و آب به آسیاب کالایی شدن خدمات اجتماعی میریزند. نظریه راه سوم -که معتقد است هیچ راهی غیر از کار و شغل برای تأمین اجتماعی بهتر نیست- نیز ضرورت این روند را تأیید میکند. بنابراین بهبود نظام اشتغال بهترین چاره رفاهی است. اما وقتی به عملکرد برخی سازمانهای بیمهای مانند سازمان تأمین اجتماعی توجه میکنیم خبری از کیفیت خدمات در روند کالایی شدن خدمات نیست. تحقیقات بسیاری بر کاهش میزان رضایت استفادهکنندگان از خدمات تأمین اجتماعی صحه میگذارد. در کنار این مسائل، هماهنگی میان سیاستهای دیگر نیز مانند سیاست جمعیتی بر غامض شدن مسئله تأمین اجتماعی افزوده است./ سایت اتاق تهران