جدایی بودجه از اهداف توسعه

به گزارش پایگاه اطلاع رسانی بازارهای مالی(ایستانیوز)،ایران از جمله کشورهایی است که سابقه‌ای دیرینه در شکل مدرن برنامه‌ریزی و نهاد عالی متولی آن دارد. تقریبا از ابتدای قرن حاضر که مصادف با معنا گرفتن اقتصاد مدرن در ایران است، نظام ‌برنامه‌ریزی هم شکل گرفته است. برنامه‌ریزی برای دخل و خرج دولت، پیش‌بینی منابع درآمدی و سیاست‌گذاری برای انجام هزینه‌های اداره وضع موجود و توسعه جامعه از سال‌های دهه اول قرن حاضر در بدنه دولت سازماندهی شده است. در دهه‌های اول و دوم سال 1300، به دلیل فقدان بخش خصوصی کارآمد و ضرورت ایجاد زیربناهای اساسی در ایران، دولت نقش منحصر به‌فردی در تولید، توزیع و سرمایه‌گذاری داشته است و سند بودجه تصویر مالی عملکرد حکمرانی کشور بوده و تاکنون هم در کنار توسعه دو نهاد و تکنیک‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی سند بودجه کل کشور تصویر مالی و نحوه حکمرانی کشور است. با قانون محاسبات در سال 1312 و سپس در سال 1349 و در حال حاضر هم که مصوب سال 1366 است، بستر قانونی و دائمی تهیه و تنظیم و تصویب و اجرا و نظارت بر اسناد بودجه کل کشور است. تعریف سرفصل‌ها و اقلام و طبقه‌بندی‌های بودجه و روش‌های کسب منابع و درآمدها و انجام هزینه‌ها در قانون محاسبات مشخص شده است و قوانین موقتی و دائمی که طی نزدیک به یک قرن گذشته به تصویب قانون‌گذار رسیده است، بر کمیت و کیفیت و محتوای اسناد بودجه و جهت‌گیری آن موثر بوده است.

 

در ایران دولت همواره فراتر از وظایف اصلی و ماموریت‌های ذاتی خود در اقتصاد کشور حضور داشته است و این حضور به نحو موثری در جهت کاهش اثر و سهم بخش خصوصی بوده است. تعریف بخش خصوصی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به صورت تکمیل‏کننده فعالیت‌های بخش دولتی است و بنابراین دولت نقش هدایتگر فعالیت‌های اقتصادی را نیز دارد و بخش خصوصی در چارچوب و تحت‌تاثیر فعالیت‌های دولت ایفای نقش کرده است. به همین دلیل است که سند بودجه کل کشور (که صرفا بودجه دولت و نهادها و شرکت‌های دولتی است) راهنمای بخش خصوصی در اتخاذ راهبردها و سیاست‌ها و برنامه‌های فعالیت خود نیز هست.

 

در ابتدا سند بودجه کل کشور منحصر به تعیین گردش منابع و مصارف خزانه دولت بود و پس از توسعه سازمان‌ها و نهادهای دولتی، بدون ارتقای روش‌های تهیه و تنظیم و تصویب، صرفا برای رعایت اصل جامعیت، دستگاه‌های جدید را هم شامل شد. در حال حاضر هم روش تنظیم بودجه کل کشور همان روش سنتی و افزایشی است و به دلیل توسعه نیافتن روش‌های تهیه و نگهداری حساب‌ها، امکان به‌کارگیری روش‌های مدرن وجود نداشته است.

 

در سال 1328، بودجه شرکت‌های دولتی هم به صورت یک ‌ضمیمه در کنار سند بودجه کل کشور قرار گرفت. شرکت‌های دولتی حاصل سرمایه‌گذاری دولت هستند و برای انجام وظایف دولت و تحقق اهداف آن تاسیس شده‌اند. قانون‎گذار برای اطلاع از عملکرد این‏گونه شرکت‌ها، دولت را مکلف کرد که گردش منابع و مصارف مالی بنگاه‌های اقتصادی دولتی را نیز برای اطلاع به هنگام تقدیم لوایح بودجه سالیانه به وی تقدیم کند.

 

وسیع‌ترین و فراگیرین تعامل میان دولت و دستگاه‌های اجرایی آن، قوای سه‌گانه و نهادهای عمومی غیردولتی هر سال برای تهیه، تدوین، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه کل کشور شکل می‌گیرد. نزدیک به دوسوم هرسال، سازمان برنامه و بودجه به طور متراکم و فشرده درگیر تنظیم بودجه‌ای می‌شود که در مجلس و از سوی گروه‌های ذی‌نفوذ و ذی‌نفع امکان تغییر بسیار دارد. تا قبل از چند دهه قبل سازمان برنامه صرفا فرآیند تنظیم برنامه‌های هفت‏ساله و پنج‌ساله توسعه کشور را به اجرا درمی‏آورد و بودجه دولت در وزارت امور اقتصادی و دارایی تنظیم می‌شد. در این دوران هنوز منابع حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی به شکل امروزین در تامین هزینه‌های جاری دولت به مصرف نمی‌رسید. تا قبل از این منابع حاصل از صادرات نفت پس از تامین هزینه‌های تولید آن، توسط شرکت ملی نفت ایران، به سازمان برنامه تحویل داده می‌شد و صرف فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و عمرانی می‌شد که در اسناد برنامه و توسعه منظور شده و بودجه جاری دولت از محل درآمدهای مالیاتی و غیره تامین می‌شد. افزایش درآمدهای نفتی در ابتدای دهه 1350 و انتقال وظیفه تدوین بودجه از وزارت دارایی به سازمان برنامه و بودجه منجر به افزایش وابستگی بودجه کل کشور به منابع حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی شد. به‌لحاظ فنی، تغییر نهاد تنظیم و تدوین بودجه و تحول در نظام بودجه‌ریزی باید همراه با تغییر در روش‌های بودجه‌ریزی (برنامه‌ریزی) یک‌ساله هم می‌شد که این تغییر اتفاق نیفتاد و اتصال وظیفه بودجه‌ریزی به سازمان برنامه و بودجه منجر به فاصله گرفتن سازمان مذکور از جایگاه راهبردی و توسعه‌ای شد.

 

تا قبل از آن سازمان برنامه، نهاد عالی برنامه‌ریزی توسعه کشور و نظام‌های مرتبط به آن (به‌عنوان مثال نظام فنی و اجرایی کشور) بود ولی پس از آن به سازمان تنظیم دخل و خرج و فعالیت‌های جاری و تخصیص اعتبار شد.

 

اصلاح قانون محاسبات عمومی در سال 1366 نقطه عطف بااهمیتی در نظام و فعالیت‌های بودجه‏‏ریزی کشور است. دولتی‌سازی وسیع فعالیت‌ها، حذف کامل بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری و تامین مالی خصوصی و تمرکز وسیع فعالیت‌های اقتصادی در بدنه دولت و دستگاه‌های اجرایی نتیجه اجرای قانون محاسبات مصوب سال 1366 است. در حال حاضر و پس از 33 سال و کسب تجربه‌های ارزنده از نتیجه اجرای قانون مذکور، اصلاح قانون محاسبات کاملا ضروری است. با تصویب قانون محاسبات سال 1366 رقم بودجه کل کشور دچار اشتباهی فاحش شده است و تاکنون نیز این اشتباه وجود دارد و تحلیل‌های اقتصادی و مالی را با انحراف همراه می‌کند.

 

پس از تصویب قانون محاسبات سال 1366 و تاکنون، فعالیت‌های بودجه‌ریزی و اسناد بودجه به عنوان نتیجه آن به سرعت از خصوصیات نظری و فنی فاصله گرفته است و علی‌رغم آنکه کشور ایران سابقه‌ای نزدیک به یک قرن در برخورداری از نظام برنامه‌ریزی دارد ولی اسناد بودجه در حال حاضر به عنوان برشی یک‌ساله از برنامه‌های پنج‌ساله (سند بالادستی) نیز شناخته نمی‌شود. اسناد بودجه به شدت بیان‌کننده روزمرگی فعالیت حاکمیت و توسعه‌ای نبودن دولت است.

 

تداوم بودجه‌ریزی برمبنای هزینه‌های جاری در مراحل اجرایی، غالب شدن مدیریت هزینه را در اداره دستگاه‌های اجرایی دولتی پدید آورده است و افزایش مستمر هزینه‌های جاری دولت، اصلاح روش بودجه‌ریزی را در دستور کار دولت قرار داده است. تقریبا از دو دهه قبل اجرای روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مورد توجه قرار گرفته است که تاکنون در حد تغییر محدود آرایش ارقام در اسناد بودجه پیشرفت داشته است و روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد که نیازمند مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد است، به طور واقعی به اجرا درنیامده است. در صورتی که روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به طور کامل و واقعی به اجرا درآید، بودجه شامل یک سند مالی و عملیاتی خواهد بود. میزان عملیات یا فعالیت‌هایی که منجر به تحقق اهداف تعیین‏شده می‌شود در سند بودجه به طور کامل درج می‌شود و احکام (تبصره‌های) بودجه نیز مجوزهای تکالیف مالی و عملیاتی را مشخص می‌کند. در این روش، مدیریت ساختارهای اجرائی نیز بر مبنای اهداف محقق شده صورت می‌گیرد. در این صورت تحولی اساسی در سازمان و مدیریت و تشکیلات دولت و دستگاه‌های اجرائی پدید می‌آید. هر ساله بیش از دو برابر رقم بودجه عمومی دولت، رقم مربوط به شرکت‏های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است. رقم بودجه عمومی دولت با رقم بودجه شرکت‌های دولتی قابل جمع نیستند چون به لحاظ ماهیت کاملا از یکدیگر متفاوت‏اند. به دلیل اشتباهی که در قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 وجود دارد. هر ساله رقم بودجه کل کشور بسیار بزرگ نشان داده می‌شود و این رقم قابل اتکا نیست. در تنظیم بودجه شرکت‏ها تناقص مهمی وجود دارد که پس از تصویب قانون محاسبات سال 1366 مشکلات زیادی را در تصویب و اجرای بودجه شرکت‌ها پدید آورده است. طبق قانون تشکیل و اساسنامه شرکت‏های دولتی مرجع تصویب بودجه شرکت‏های دولتی مجمع عمومی صاحبان سهام شرکت‏ها (دولت) است، در حالی که طبق قانون محاسبات، بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد همین تضاد و تناقص موجب دخالت‌ها و تعدیل بودجه مصوب شرکت‏ها از سوی سازمان برنامه و بودجه و نمایندگان مجلس می‌شود که در بسیاری موارد مدیریت شرکت‏ها را با اختلال مواجه می‏کند. علاوه بر این دست‏اندازی دولت به منابع شرکت‏های دولتی به هر روشی، از جمله روش‏های غیر منطقی است، نظیر استفاده از 50 درصد سود شرکت‏ها علاوه بر سود سهام برای تامین کسری‌های بودجه جاری دولت و همچنین وضع انواع عوارض و تکالیف از محل نقدینگی و منابع شرکت‏ها که مدیریت آنها را با اختلال مواجه می‌کند. لایحه بودجه شامل احکام و تبصره‌ها و جداولی است که پس از تصویب توسط دولت، برای تصویب قانونی تقدیم مجلس می‌شود. تجربه نشان داده است که اثرگذاری مجلس بر لایحه بودجه به طور عمده در جهت منافع منطقه‌ای و جغرافیایی نمایندگان و بدون توجه به اصل جامعیت، وحدت و یکپارچگی سند بودجه است. بسیاری از تغییراتی که در مجلس شورای اسلامی در بودجه اعمال می‌شود، هدف کلی برنامه سالیانه دولت را تغییر می‌دهد و موجب افزایش هزینه‌ها  بدون پیش‌بینی منابع مورد نیاز، درج طرح‌های عمرانی و پایه‌گذاری بدون توجیه اقتصادی و فنی و ایجاد رانت‏های جدید برای سهیم کردن اشخاص حقوقی و یا حقیقی مورد نظر در منابع بودجه است. در حقیقت لایحه بودجه کل کشور در مجلس شورای اسلامی به صورت یک بسته سیاستی منسجم مورد توجه قرار نمی‌گیرد و وجود امکان برای نمایندگان مجلس در مرحله تصویب، انسجام ساختاری برنامه تنظیم‏شده را از بین می‌برد.

 

بودجه سال 1400 کل کشور نیز بدون هرگونه تحول ساختاری و تنها به روش افزایشی با پایه قرار دادن بودجه سال 1399 و لحاظ کردن برخی متغیرهای محیطی تهیه و تنظیم شده است. همانند سال‏های قبل، ابتدا هزینه‌های جاری برآورد شده‌اند و سپس برای آنها منبع درآمد پیش‌بینی شده است. منابعی که امکان تحقق آن مورد تردید است. سند بودجه که تصویر مالی حکمرانی کشور است، بیانگر غیر توسعه‌ای بودن عملکرد کلان دولت است تجربه تاریخی نشان می‌دهد که دولت تمام تلاش خود را به کار می‌گیرد تا هزینه‌های جاری را تامین کند و در این تلاش با حذف ارقام پیش‌بینی‏شده برای سرمایه‏گذاری، افزایش حجم نقدینگی و ایجاد بدهی برای آینده کشور و دولت، به روزمرگی رسیده است. اصلاح بودجه اگر به مفهوم حذف وابستگی هزینه‏های جاری دولت از درآمدهای نفتی باشد، منوط به تغییر رفتار دولت و خروج آن از فعالیت‌های اقتصادی و تغییر در تقسیم کار ملی به نفع بخش خصوصی است. برای اصلاح بودجه کل کشور ضرورت دارد نظام بودجه‏ریزی تغییر کند و تغییر نظام بودجه‌ریزی به معنای تحول در ارکان نظام برنامه و روش‌های برنامه ریزی است. به صلاح است که بودجه جاری دولت توسط وزارت امور اقتصادی و دارائی تنظیم شود و سازمان برنامه‌ و بودجه همانند گذشته متولی طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه کشور شود. همچنین در جهت واگذاری تصدی‏های دولتی (نه فقط شرکت‌های دولتی) اقدام شود و با کوچک کردن و چابک کردن دولت، هزینه‌های جاری کاسته شود و در حد درآمدهای جاری (مالیات، حقوق و عوارض دولتی و...) به گونه‌ای شود که تامین مالی آنها نیازمند فروش اموال و دارائی‌های عمومی (نظیر نفت) نباشد. برای واقعی کردن رقم بودجه دولت، لازم است بودجه شرکت‌های دولتی از قانون حذف شود؛ البته این حذف به معنای عدم رسیدگی و بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نیست ولی می‌توان برنامه‌ریزی و نظارت بر کارکرد شرکت‌های دولتی را به روش‌های کاراتری سازماندهی و اجرا کرد.

 

اگر نظام برنامه‌ریزی فعال و کارا می‌بود، با توجه به وقوع رویدادهای پیش‌بینی‏نشده (نظیر تحریم‌ها و شیوع بیماری کرونا) در هنگام تهیه و تنظیم برنامه ششم توسعه، مجددا برای اصلاح برنامه ششم اقدام لازم به عمل می‌آمد و بودجه سال 1400 و یا بودجه سال‌های 1398 و 1399 براساس وجود رویدادهای پیش‌بینی‏نشده که به صورت تهدید، عملکرد دولت را تحت تاثیر قرار داده‌اند، تنظیم می‌شد. در این صورت بودجه سال 1400، به عنوان برش زمانی یک‏ساله برنامه ششم توسعه قسمتی از اهداف برنامه مذکور را محقق می‌ساخت. بودجه سال 1400 نه تنها ارتباط منطقی با سند بالادست خود یعنی برنامه ششم توسعه ندارد، بلکه در تحقق منابع پیش‏بینی‏شده نیز با مشکل مواجه است. بودجه سال 1400 توسط دولتی تنظیم شده که سال آخر فعالیت خود را سپری می‏کند و همچنین از سوی مجلسی بررسی و تصویب می‏شود که نمایندگان آن اولین سال فعالیت خود را سپری می‏کنند. دولتی که از سال 1400 بر سر کار خواهد آمد، از ابتدا با بدهی و عدم تحقق اهداف مواجه است. دولت مزبور باید برنامه هفتم توسعه را نیز تدوین کند. اگر دولت بعدی توسعه‏گرا باشد، اصلاح نظام برنامه‏ریزی از اولین اقدامات آن خواهد بود./*آینده نگر